Par directeur

Depuis ses origines, la codification a toujours été officiellement réalisée en vue d’assurer l’accessibilité et l’intelligibilité de la norme ainsi que la sécurité juridique des individus. Cette conception téléologique de la codification est corroborée par les discours politiques contemporains qui l’associent plus généralement à l’Etat de droit auquel elle est censée contribuer. La seule récurrence de cette affirmation ne suffit pas à prouver sa pertinence. C’est pourquoi, en se fondant sur l’Etat de droit et ses multiples facettes, il est au préalable nécessaire de procéder à la conceptualisation de la codification. Il s’agit de la condition sine qua non pour une étude fiable de l’Etat de droit comme fin de la codification.

La procédure suivie devant le juge administratif est traversée par une double évolution qui justifie qu’une étude soit consacrée à l’office des parties. A mesure que le droit du contentieux administratif se transforme en un droit du procès administratif, on observe que ce procès n’est plus pensé comme un procès fait à un acte, mais comme un procès entre parties. Le renversement des perspectives auquel invite le point de vue des parties est possible grâce à un instrument d’analyse finaliste du droit : l’office. Ce concept permet de s’interroger sur l’adéquation entre les facultés dont disposent et les charges que supportent les parties – i.e. l’office stricto sensu – et les finalités que l’ordre juridique leur assigne – i.e. l’office lato sensu. Comprises comme les personnes physiques ou morales qui participent au lien juridique d’instance en raison d’un litige né de prétentions propres et contraires sur un droit, les parties au procès poursuivent deux finalités complémentaires : la détermination intéressée de la matière litigieuse et la participation loyale à l’instance. Dès lors, le point de vue des parties permet de mettre en lumière non seulement les facultés et les charges que la doctrine néglige lorsqu’elle envisage le procès administratif sous l’angle exclusif du juge, mais aussi que leur office stricto sensu peut être perfectionné en vue de mieux répondre aux finalités de leur office lato sensu. En permettant de renoncer à une opposition dogmatique entre les procès civil et administratif, l’étude de l’office des parties encourage à inscrire la recherche et l’enseignement du droit du procès administratif dans une perspective résolument processualiste.

La politique de l’immigration est un domaine dans lequel les libertés fondamentales peuvent être menacées par l’action de l’administration. Pour lutter contre l’immigration illégale le gouvernement français prend des mesures de police qui sont susceptibles d’être contestées devant les juridictions. La justice administrative est désormais en capacité de protéger rapidement les intérêts des justiciables les plus vulnérables comme les étrangers, notamment par le biais de la procédure du référé-liberté créée en 2000.Presque deux décennies après la mise en place de ce mécanisme juridictionnel, le bilan est largement positif. Très novatrice, la procédure du référé-liberté a bouleversé les méthodes de travail du juge administratif des référés en contribuant à développer une culture de l’urgence. Disposant de pouvoirs d’injonction très étendus, le juge du référé-liberté apparaît comme un défenseur efficace des droits et libertés fondamentaux des étrangers, améliorant ainsi la légitimité de la justice administrative.Compte tenu de la croissance du contentieux, en particulier en droit des étrangers, des exigences européennes et de l’émergence de nouvelles voies de recours, des propositions de réforme pourraient être utiles pour renforcer l’efficacité du référé-liberté et garantir le justiciable contre toute forme d’arbitraire.

La régularisation est une technique ancienne du droit administratif français. D’abord cantonnée à une pratique administrative limitée, relative seulement aux situations de fait découlant de l’exécution des actes unilatéraux, elle a connu un développement considérable au cours des deux dernières décennies, en jurisprudence et en législation. Les techniques de consolidation par correction des vices concernent aujourd’hui des actes, des normes et des situations divers et nombreux. La sécurité juridique, principe cardinal du droit contemporain, est l’instigatrice de cette évolution en ce qu’elle exige que les normes et les situations ne soient pas fragilisées pour des irrégularités dont la commission résulte souvent d’une complexification excessive du droit et auxquelles il est possible de remédier a posteriori. L’essor de la régularisation, et notamment son introduction dans le cours de l’instance en prévention des annulations juridictionnelles, concerne de multiples domaines de l’action administrative — polices de l’urbanisme et de l’environnement, passation des contrats, édification des ouvrages publics, subvention, recouvrement des créances, collecte de données personnelles. La régularisation n’a cependant pas encore fait l’objet d’une consécration générale et demeure un phénomène profondément hétérogène, adapté aux nécessités concrètes de l’action administrative. Dans un tel contexte, la présente étude consiste en une analyse comparée des règles auxquelles chaque technique correctrice est soumise dans le but d’identifier s’il existe — et s’il peut exister — un régime de juridique de la régularisation en droit administratif français.

Il peut sembler incongru de s’intéresser au couple formé par le juge administratif et la loi entre 1789 à 1889. À cette époque, en effet, le juge administratif est encore confondu avec l’administration. Ne sait-on pas, par ailleurs, que le droit administratif est d’abord un droit jurisprudentiel, le Conseil d’État ayant heureusement pallié les lacunes de la loi en cette matière ? L’objet de cette étude peut cependant être saisi à deux conditions. La première tient au juge. S’il ne présente jusqu’en 1889 aucune des garanties organiques aujourd’hui requises pour être qualifié de tel, il n’en est pas moins un juge au sens matériel du terme. Dans cette dernière acception, il existe bien un juge administratif avant 1889, tout administrateur-juge soit-il. La seconde condition tient à la loi. Dès la Révolution, le législateur refuse d’intervenir substantiellement en matière administrative. La loi institue l’administration, elle ne règle pas les modalités de son action. En raison de la conception syllogistique de la fonction juridictionnelle, il est donc impossible d’instituer le tribunal d’administration initialement projeté. L’administrateur-juge est ainsi moins une institution de l’Ancien Régime que de la Révolution. Mais cette abstention législative que la Constituante comme tous les régimes postérieurs ont en partage, relève bien d’un choix politique. Afin de ménager à l’administration une part irréductible de pouvoir discrétionnaire, le législateur ne définit pas les règles substantielles de l’action administrative. L’instauration du régime parlementaire et la centralisation sont à ce prix. Mais à administration discrétionnaire, juge discrétionnaire. Le juge administratif, entre 1789 et 1889, tient ainsi son existence et sa force de l’absence de loi.

Le principe de légalité a une valeur cardinale en droit administratif français. Intrinsèquement libéral et républicain, il désigne l’obligation de régularité juridique qui pèse sur les actes de l’administration. Or, depuis la fin du XXème siècle, son autorité déclinerait sous l’effet d’une multiplication des hypothèses dans lesquelles les illégalités commises par l’administration échappent à toute sanction. Les méthodes de couverture des vices, par lesquelles le juge absout l’administration de certaines des erreurs qu’elle commet, et la restriction de l’accès au prétoire constitueraient des symptômes parmi d’autres de la crise supposée frapper l’exigence d’assujettissement juridique de l’action administrative. Telle est la position doctrinale que la présente thèse a pour objet de réfuter. Cela suppose, en premier lieu, de montrer que la crise de la légalité n’est qu’une apparence suscitée par une approche anhistorique du contentieux administratif. Un détour par l’histoire révèle en effet qu’en faisant montre d’une forme d’a-légalisme, la justice administrative accomplit les desseins qui ont présidé à son apparition et prolonge, sous des formes nouvelles, des méthodes traditionnelles de traitement des illégalités. En second lieu, cette illusion de la crise a été nourrie par l’érosion des modèles intellectuels longtemps attachés au contentieux de la légalité et perçus à tort comme l’unique cadre possible de la soumission de l’administration au droit. Cela concerne le dogme de l’annulation, même platonique, mais aussi les représentations doctrinales du procès administratif dont le dépassement n’a en rien sonné la fin du miracle de l’encadrement juridique de l’administration.